4 Ekim 2010Referans Gazetesi
Geçen hafta TCMB'ye, zorunlu karşılıklara ilişkin yaptığı düzenlemeden kendilerini önceden haberdar etmediği için BDDK'dan sitem geldi. Konuyu ilginç kılan olayın kendisi değil. Bu iki ciddi kurumumuz aralarındaki ilişkileri nasıl olsa düzenlerler. Konuyu ilginç kılan ‘parasal istikrarı' (ya da ‘fiyat istikrarı') sağlamaktan sorumlu olan Merkez Bankası'nın aldığı bir kararın niçin ana çizgileriyle ‘mali istikrarı' sağlamaktan (Bankalar Kanunu Madde 93) sorumlu olan bir kurumu ilgilendirdiği sorusu. Parasal istikrardan ne kastedildiği ve bunu sağlamaktan merkez bankalarının sorumlu olduğu konusunda bugün dünyada bir görüş birliği olduğu söylenebilir. Dolayısıyla parasal istikrarla ilişkilendirilebilecek bu kararı TCMB'nin almış olmasının pek yadırganacak bir yönü yok. Peki bu karar neden ‘mali istikrar' konusunda sorumlu olan BDDK'yı ilgilendirmektedir?
Bu sorunun yanıtı, mali istikrar kavramının parasal istikrar kadar yalın bir tanımının olmaması; üstelik hangi tanım yapılırsa yapılsın parasal istikrar ile mali istikrar arasında bir tür ilişki olduğunun kabul edilmesinde yatıyor. Dolayısıyla merkez bankalarının aldığı kararların hiç olmazsa bir kısmı, mali istikrarı etkileyici nitelikte oluyor. Böyle olunca da merkez bankalarının görev tanımı içine mali istikrar, ister istemez girmektedir. Bu durumda BDDK gibi, mali istikrarı sağlama görevi verilmiş bir başka kurum varsa, alınan karar, doğal olarak onu da ilgilendiriyor. Akla iki soru geliyor: Bunlardan ilki mali istikrarın ne olduğu, ikincisi ise neden bazı ülkelerde, örneğin ülkemizde, mali istikrarı sağlamaktan sorumlu birden fazla yetke oluşturulduğu.
Mali istikrar konusunda üzerinde uzlaşılmış bir tanım yok. Ama verilen tanımlardan, mali sistemin istikrarlı olması için aşağıdaki iki koşulun sağlanması gerektiği ortaya çıkıyor:
i) Mali kurum ve piyasaların, bir dış destek ya da müdahale olmaksızın sürekli çalışacakları ve bağıta bağlı yükümlülüklerini yerine getireceklerine ilişkin güven olması,
ii) Temel piyasaların istikrarlı olması.
Dikkat edilirse ikinci koşul zaten fiyat istikrarını içeriyor. Üstelik daha da geniş. Çünkü varlık fiyatlarında da istikrar olması bekleniyor. Böyle olunca da mali istikrar söz konusu olduğunda, merkez bankalarının devrede olması kaçınılmaz. O zaman ikinci soru da kolayca yanıtlanmış gibi oluyor. Merkez bankaları bu işin içinde olmazsa olmadığına göre, bu görevi onlara verelim olsun bitsin. Ama pek de öyle olmamış. 2005 öncesinde yasal olarak mali istikrarı sağlama görevi verilen tek merkez bankası Portekiz'indi. Bununla birlikte, pek çok ülkede mali istikrarı sağlamanın merkez bankasının temel sorumluluklarından birisi olduğu anlayışı hâkimdi. Ama, tamamen ters yönde düzenlemeler de vardı. Örneğin Maastrich Antlaşması, Avrupa Merkez Bankası'na mali istikrarı sağlama görevi vermiyor. Sadece bu konuda sorumlu olan yetkelerle işbirliği yapma yükümlülüğü veriyor. Bu yetkelerin hangileri olduğu ise belirtilmemiş.
Ülkemizde ise TCMB mali istikrar ile ilişkilendirilmiş. TCMB Kanunu'nun 4'üncü maddesinin ‘g' bendinde, "finansal sistemde istikrarı sağlayıcı, düzenleyici tedbirleri almak" bankanın temel görevleri arasında sayılmış. Dolayısıyla BDDK'nın yanı sıra TCMB'nin de mali istikrar konusunda düzenleme yapma yetkisi var. BDDK gibi bir özerk kurumun kurulması fikri, benim çalıştığım dönemde TCMB üst yönetimince savunuluyordu. Katıldığım bu görüş, merkez bankasının bir çıkar çatışması sorunuyla karşı karşıya kalabileceği kaygısından hareket ediyordu. Para politikasını yürütebilmek için bankalarla çalışmak zorunda olan bir merkez bankası aynı kuruluşların mali bünyelerinin sağlam olması konusunda yeterince titiz olabilir miydi? Yoksa asli görevini yerine getirebilmeye daha çok ağırlık vererek mali istikrarsızlığın tohumlarının saçılmasına yol açabilir miydi? Bu sorular üzerinde o zaman düşündüğümüzde, bir başka özerk kurumun bankaların mali bünyelerinin sağlığına ilişkin düzenlemeleri yapması ve denetlemesinin daha iyi olacağı sonucun varmıştık. Bu düşüncemiz, epeyce sonra gerçekleşti. Sanırım iyi de oldu.
Ancak, sözünü ettiğim 1990'ların başından bu yana geçen süre içinde önemli bir değişiklik oldu. O da mali istikrarı sağlamak için kullanılan araçların değişmesiydi. O dönemde Basel I düzenlemesi çerçevesinde mikro-sakıngan (ihtiyati) [micro prudential] araçlar kullanılıyordu. (Bu uygulama, daha sonra, Basel II çerçevesinde de büyük ölçüde geçerli olmaya devam etti.) Bu yaklaşım mali kuruluşları bireysel olarak ele almaktaydı. Hedef de bu kuruluşların tökezlememesini sağlamak, zararların içselleştirilerek, sermayedarların üstlenmesini sağlamaktı. Bu durumda da sermayedarlar, bankaların aşırı risk almamaları konusunda daha titiz olacakları için mali sistemin sağlıklı işlemesi için gerekli sakınganlık düzeyi sağlanacaktı. Bu nedenle de bankalara sermaye yeterliliği ve benzer kurallar konuldu. Denetleyici yetkeler de bunlara uyulup uyulmadığına bakıyordu. İzlenen yaklaşım, iktisatta ‘kısmi denge' adı verilen türdeydi. Örneğin bir bankanın sermaye yeterlik oranını tutturabilmesi için sermayesini mi arttırdığı yoksa riskli varlıklarını mı azalttığı önemli olmuyordu. Hangisini yaparsa yapsın, sonuçta bankanın mali bünyesi güçlenmiş oluyordu. Konu böyle tanımlandığında, büyük ölçüde makro bakış açısıyla para politikasını yürüten bir merkez bankası ile mikro düzeyde bankalarla ilgilenen bir bankacılık yetkesi arasında iş bölümü yapmak oldukça kolaydı.
Oysa, 1990'ların ikinci yarısından itibaren tanık olmaya başladığımız ve son krizle birlikte iyice ortaya çıkan gelişmeler, bu yaklaşımın yeterli olmadığını ortaya koydu. ABD'de ve Avrupa'da gördüğümüz üzere, sermaye yeterliliği oranını sağlamak için riskli varlıklarının bir kısmını bilançolarından menkul kıymetleştirme yoluyla çıkaran bankalar, mikro açıdan bakıldığında tatmin edici bir görünüm sergilerlerken, mali istikrarsızlığı da tehlikeli ölçüde arttırabildiler. Bu da makro-sakıngan (macro prudential) yaklaşımın öneminin anlaşılmasına yol açtı. Düzenleyici yetkelerin mali istikrarı sağlayabilmesi için ‘genel denge' yaklaşımını kullanmaları, dolayısıyla bir davranışın sistemin kalanında ne etki yarattığını hesaba katmaları gerektiği görüldü. Bu durumda da mali istikrardan sorumlu olan diğer yetkelerin de kullandığı araçlar ve gereksinim duydukları bilgiler giderek merkez bankalarınınkine yaklaşmaya başladı. Dolayısıyla bundan 15 sene önce rahatlıkla çizilebilen yetki sınırları artık kolayca tanımlanamaz hale geldi.
Şimdi dünyada makro-sakıngan düzenleme yapmanın en uygun kurumsal çerçevesinin ne olacağı sorusu gündemde. Bu, Türkiye için de geçerli. Ancak, dikkat çekmeye çalıştığım noktalar göz önüne alınırsa, bu sorunun yanıtının o kadar kolay olmadığı da ortaya çıkıyor. Bütün bu işleri tek başına yapabilecek bir devasa özerk yetkenin etkin çalışabildiğini varsaysak bile (olanaksız olacağını göstermek galiba daha kolaydır), siyasal açıdan yapılabilirliği kuşkuludur. Birden fazla yetke olduğunda ise kimin neyi, nasıl yapacağının önceden iyi düşünülmesi gerekir. Yaşamımda sık duyduğum hoş ve boş laflardan birisi de "İşbirliği yapsınlar, eşgüdüm içinde çalışsınlar" olmuştur. Bir kere bu ifade hep başkalarına yönelik olarak kullanılır. İkincisi de içi doldurulmaz, kuralları konulmaz. Bu konu, bu tür laflarla geçiştirilemeyecek kadar önemli. Üzerinde dikkatle ve derinlemesine çalışmak gerekiyor.
