Çevre koruma ve iklim değişikliğiyle mücadelede kamu harcamaları: Nurhan Yentürk ile söyleşi 

Ömer Madra: (…) Bir konuğumuz var Nurhan Yentürk. Kendisi İstanbul Bilgi Üniversitesi öğretim üyesi. Aynı zamanda aynı üniversitenin Sivil Toplum Çalışmaları Merkezi direktörü ve aynı zamanda da kendisi Kamu Harcamaları Platformu sözcülerinden ve çok önemli bir açık kaynak olarak da yayımlanan bir kitabı imzaladı. Biraz da Covid’in verdiği eve kapanma imkanlarından yararlanarak kendisinin söylediği gibi, kitabın adı “İklim Pahası”. Çevre koruma ve iklim değişikliğiyle mücadelede kamu harcamaları üzerine bir kitap. Açık kaynak olarak yayımlandığını bir kez daha söyleyelim. Nurhan hoş geldin.

Nurhan Yentürk: Merhabalar.

Özdeş Özbay: Merhabalar, hoş geldiniz.

ÖM: Seni ağırlamaktan mutluyuz ve son derece önemli, hatta Türkiye’de en önemli sorunlardan birini teşkil ettiğini düşündüğümüz öteden beri şeffaflık eksikliği konusuna yardımcı olacak ve en önemlisi iklim değişikliği ve çevre meselelerine katkı sunan bir kitap. Kitabın kapsamını biraz anlatır mısın? Özellikle de Paris Anlaşması’ndan sonra iklim değişikliği eylem planıyla başlayan 2012’den itibaren neler olup bitiyor ve nasıl harcamalar yapılıyor?

NY: Teşekkür ederim fırsat için. Paris Anlaşması’nı biliyorsunuz biz imzaladık ancak onaylamadık. Dolayısıyla oradaki taahhütler tamamıyla bağlayıcı değil henüz Türkiye için, keşke olsa. Ama bunun sonrasında iklim değişikliği Türkiye İklim Değişikliği Stratejisi, İklim Değişikliği Eylem Planı ve kendi ulusal olarak niyet ettiğimiz emisyon azalmasına ne şekilde katkıda bulunacağımıza yönelik katkı belgeleri yayımladık. Ben bu belgelerin kendi içindeki hedeflerini eleştirmedim ya da bunları analiz etmedim. Bunları veri alıp acaba biz bu hedeflere ulaşmak için söylem ve mevzuatta yaptığımız değişiklikleri ne oranda bütçelere yansıttık diye baktım. Çünkü işin en somut olanı, siz de söylediniz, bu konu. Söylem ve mevzuattan çok bunları yapabilmek için gerekli bütçeleri ayırmış mıyız? İklim Değişikliği Eylem Planı 2012’de yayımlandı, söylediğiniz gibi, acaba 2012’den sonra bu eylem planında iklim değişikliğiyle mücadele ve çevre koruma için görev verilmiş kurumlar hangileri ve bunların bütçeleri nasıl gelişmiş 2012-2019 arası? Buraya kadar ki kısım birinci inceleme. İkinci incelemem ise daha sonrası için aynı kurumlar ne tür bütçe planlamışlar 2020-2023 arası. 

ÖM: İki bölüm olarak incelenmesi çok önemli çevreyi korumaya, kurtarmaya yönelik çabalarda bir gelişme mi var yoksa tersi mi oluyor, bunu görebilmek açısından çok önemli.

NY: Evet, hem 2012-2019 arasındaki faaliyet raporlarından verilere ulaşabiliyoruz hem de bundan sonrası için ne planlanıyor, hedefleniyor bunlara da performans programları üzerinden erişebiliyoruz. Her ikisine de bakmak mümkün oluyor. Aslında uluslararası tasniflerde, kamu harcamaları tasniflerinde çevre koruma harcaması tasnifi var. Bu da aslî, kapsamı hiç de fena olmayan bir harcama: Atıkların toplanması, kanalizasyon, atmosfer, hava, iklim koruma, toprak koruma, gürültünün azaltılması, radyasyona karşı koruma, doğal ortam ve örtünün korunması gibi faaliyetlerin hepsi aslında çevre korumanın içinde tasnif edilebilir. Ama Türkiye’de çok az bir tasnif yapıyor kurumlar, sadece atık yönetimi gibi şeyler bunu içerisine alınıyor. Örneğin orman yangınları konunun en önemli bileşenlerinden bir tanesi, orman bir sektör olarak değerlendirildiği için bu çevre korumaya değil de ekonomik işlere dâhil ediliyor. Dolayısıyla var olan çevre koruma tanımına çok kolay ulaşabiliyoruz Muhasebat Genel Müdürlüğünün verilerinden. Fakat yeter. Çünkü kurumlar burada tasnif etmiyorlar başka alanlara koyuyorlar. Ayrıca tanımın kendisi de artık eskimiş uluslararası bir tanım olduğu için. Çünkü mesela yeşil enerji, enerji verimliliği, raylı sistem tanımın içinde yer almıyor. Bu nedenle çevre koruma harcamalarına bakmak yeterli olmuyor. Kamunun beyan ettiği harcamaların çok ötesine geçmeye gayret ettim ki gerçekten yapılmış olan harcamaya ulaşabilmek için. Faaliyet raporlarında ve performans programlarında en önemli göreve sahip olan bakanlıklar Tarım ve Orman Bakanlığı, Devlet Su İşleri, Meteoroloji Genel Müdürlüğü, Orman Genel Müdürlüğü ve Enerji Tabii Kaynaklar, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlıklarının harcamaları var. Bunun dışında görev verilmiş Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Teknoloji Bakanlığı, AFAD’da iklim değişikliğiyle ilgili gerçekleşmiş bir harcama göremiyoruz. Kitapta sadece merkezi yönetime değil bir de İBB’ye baktık. Onun iklim ve çevre harcamalarını ayrıştırmaya çalıştık. Çünkü bu harcamaların önemli bir kısmı da yerelden yapılıyor. Kapsam bu.

ÖM: Yani dörtte biri kadarı sadece İstanbul’a ait, değil mi bu harcamaların?

NY: Yüzde 25’i İstanbul’a ait ilçeler dâhil. Yerel yönetim harcamalarının yüzde 25’ini İstanbul’a baktığınızda çıkarmış oluyorsunuz. Sadece İBB, İSKİ ve iştirakler arasında çevre korumayla ilgili olanları bir araya getirdiğinizde en çok harcama yapan kurum. İstanbul’un incelenmesi bu açıdan önemli. Kitabın tek bir bölümü buna ait. Bir diğer bölümü de biraz önce saydığım merkezi yönetim kurumlarının harcamalarına yönelik. İsterseniz verilere geçebiliriz.

ÖM: Bilgi ve verilere dayanarak kamu harcamalarının nasıl yapıldığı konusu başka alanlarda olduğu kadar özellikle çevre ve iklim konularında hayati önem taşıyor ve en önemli, kitapta da belirtildiği gibi bu konuda da çok sayıda efsane var uyduruk şeylerle karışık. Yani kamu harcamalarının esas olarak nereye gittiğini öğrenmek, bilebilmek ve bunu araştırabilmek açısından son derece önemli bir işlevi olduğunu düşünüyorum kitabın. 

NY: Teşekkür ederim. Burada önemli olan kamu harcamalarını izlemede 1 yıl verisine baktığınız zaman ve orada durursanız hiçbir şeye yaramıyor. Veri 1 yılda eskiyor. Kitabın bir diğer özelliği, sözünü ettiğim dönemler için, harcamaları derleyip toplarken diğer yandan göstergeler oluşturmak. Bu göstergeleri de Excel tabloları olarak da internete koyduk Kamu Harcamaları İzleme Platformuna. Otuza yakın sivil toplum kuruluşuyla bu konuda buluşmalar ve çalışmalar yaptık bu yaz. Dolayısıyla iklimle ilgili en önemli sivil toplum kuruluşlarının büyük bir kısmı artık istedikleri alanda ve dönemde izlemeyi yapmayı sürdürebilecekleri birikimi de taşıyorlar. Nitekim 1 Ocak’tan itibaren gelecek yılın harcamalarını bu sivil toplum kuruluşlarıyla beraber izleyip internet sitemize koyacağız. Şimdi 2019 yılı verilerine dönelim. Çevre koruma harcamaları yani iklim değişikliğiyle ilgili diğer alanları katmadan, kurumların kendi beyan ettiği çevre koruma harcamalarına baktığımızda korkunç düşük bir rakamla karşılaşıyoruz. Bu, 1 milyar Türk lirasından daha düşük. Ancak eksik ve yanlış tasnif söz konusu. Biz onun için bu düşüklüğün üzerinden tantana yapmak niyetinde değiliz. Bu doğru bir şey göstermiyor. 2012-2019 yılları arasında bu en büyük beş temel kuruluşun faaliyet raporlarına baktığımızda toplamda sabit fiyatlı bir artış olduğunu görmek mümkün değil. Cari fiyatlı yerinde sayıyor, fakat sabit fiyatlı azalıyor. Enflasyonu çıkararak bakıyorum. Bir de kendi içinde karşılaştırmalar yaptığımızda Çevre ve Şehircilik Bakanlığında çevre yerine şehirciliğe, yeşil enerji yerine diğer enerji ve HES’lere, demiryolları yerine karayollarına çok yüksek kaynak ayrıldığını görüyoruz. 

ÖM: Karayolları Genel Müdürlüğüne 35 milyar lira kaynak ayrıldığını biliyoruz.

NY: O şimdi karşılaştırma yaptığımızda çok büyük bir önem arz ediyor. 2019 yılına baktığımızda Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, Meteoroloji Genel Müdürlüğü, Orman Genel Müdürlüğü, Enerji Tabii Kaynaklar, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının performans hedeflerinde yayımlanmış olan toplam 17,5 milyar. En önemli sekiz kurum, diğerlerinde iklim değişikliyle ilgili bir performans hedefi yok zaten. 

ÖM: 17.5 milyar ama öte yandan Karayolları Genel Müdürlüğüne 35 milyar lira.

NY: Karayolları Genel Müdürlüğü bünyesinden toplam iki merkezi yönetimin iklimde değişikliğiyle ilgili harcamasını bulunduruyor. Daha çarpıcı bir şey söyleyeceğim. Bu kurumların 2019’da planlanan ver gerçekleşen harcamalarını görebiliyoruz. Bu sözünü ettiğim sekiz kurumdan bir tanesi hariç diğerlerinde 2019’da ayrılan bütçeden daha az harcama yaptıklarını görüyoruz. Bir tek Meteoroloji Genel Müdürlüğünde bütçeden daha yüksek harcama yapılmış. İncelemeye başlayınca Meteoroloji Genel Müdürlüğü toplam harcamasının yüzde 40’ını yurt dışına üyelik aidatı ödediğini görüyoruz, tahminleri yurt dışından satın aldığı ya da edindiği kurumlara ödediği aidatlar var. Dolayısıyla döviz kuru nedeniyle, dolardaki artıştan dolayı bütçeden fazla harcama yapılmış. Diğer hepsinde 2019 bütçelenen ve gerçekleşen arasında azalma var. Bu durum iki nedenle önemli covid nedeniyle zaten önümüzdeki yıllarda da gelirlerde bir azalma olacağını bekliyoruz ve bu bütçelemelerden gerçekleşmelere geçişte daha radikal düşüşler ortaya çıkarabilir. Karayolları Genel Müdürlüğünün 35 milyarı gerçekleşmiş harcaması. Hâlbuki bütçelemesi daha farklı. 2019 başında 14 milyar bütçelenmiş, 18 milyar eklenmiş. Sekiz kurum 17,5 milyar gerçekleşmiş ve hepsinde azalma var, sadece 2019 yılında Karayolları Genel Müdürlüğünde artış 18 milyar. Toplam bu sekiz kurumun gerçekleşmesi kadar ekleme yapılmış diğerlerinde azalma yapılmışken. Eklemeler nereye yapılmış kitapta yer alıyor. Sadece bu karşılaştırma bile çok çarpıcı. Kitapta askeri harcamalarla ilgili de karşılaştırma yaptım. Ama önemli olan Karayolları Genel Müdürlüğü, biliyorsunuz sera gazı salınımına ve fosil yakıt kullanımına en yatkın harcama yapan kurum.

ÖM: Bunun altını ne kadar çizsek azdır. Çünkü özellikle yeni yapılan bazı araştırmalar gözümüze çarptı, özellikle sıcakta asfalt kullanımının küresel ısınmayı çok daha arttırıcı bir etkisi bulunduğu ortaya çıktı. Bir de otomobillerin lastiklerinden çıkan mikroplastiklerin akıl almaz bir boyutta olduğu, bütün okyanusları mikroplastiğe boğduğu ortaya çıkıyor. Kitapta karayollarındaki bu orantısız artışın ortaya konması önemli bence.

NY: Benzer bir durum Çevre ve Şehircilik Bakanlığında var. 2019 başında hedefledikleri 800 milyonken gerçekleşen harcamaları 400 milyona düşmüş. Hâlbuki harcaması 2,5 milyardan 7,5 milyara çıkmış, şehircilik kısmı artmış. Yani bir kaynak var. Şehircilik kentsel dönüşümle ilgili olan harcamalar. Bir bakanlığın içinde çevre korumayla ilgili daire başkanlıklarınınki azalırken diğerlerininkinde devasa bir artış görebiliyoruz.

ÖM: Asfalta yönelik söylediklerimiz beton için de çok geçerli. Çimento sera gazlarına yol açan en tehlikeli üretimlerden bir tanesi. Demek ki asfalt ve betonlarla büyük bir yıkıma götüren rakamlarla karşı karşıyayız. 

NY: Bunu telafi edecek bir çevre koruma iklim değişikliği harcaması yok. Aslında bunda telafi değil bir azaltım söz konusu olmalı, telafi edilmesi mümkün olan şeyler değil bunlar.

ÖM: Kitabınızın Enerji Bakanlığının özellikle jeotermal, rüzgâr ve güneşe harcamaları açısından ve HES’lerin rolü üzerine çok önemli tespitleri var. Bu konudan da biraz bahseder misiniz?

NY: HES’ler göz bebeği, hâlâ Devlet Su İşlerinde de önemli bir HES harcaması var. 2019 yılında bütçelenen ve gerçekleşen azalırken HES’ler bundan etkilenmiyor, diğer harcamalar azalıyor. Yani korunan bir sektör. Enerji Tabii Kaynaklar Bakanlığına baktık. Burada yenilenebilir enerji kaynaklarına 2020 yılının performans programında ne şekilde kaynak ayrıldığını incelemeye çalıştık. Burada megavat üretim açısından vermiş. HES’lerin planlanan toplam megavat üretim miktarı rüzgâr, jeotermal ve güneş enerjilerinin çok üstünde. Enerji Tabii Kaynaklar Bakanlığı da yenilenebilir enerjiye kaynak ayırıyor ama bunun içerisinde HES’ler olan olarak karşımıza çıkıyor. Devlet Su İşleri de HES’lere hiçbir zaman kaynak kısıtlaması yapmadan ilerlemiş bir kurum. HES’lerin yenilenebilir enerji sayılması uluslararası kaynaklarda da var, o nedenle ben gerek Devlet Su İşlerini gerek Enerji Tabii Kaynaklar Bakanlığını yenilenebilir enerji harcamalarını HES’ler ve HES dışı olarak ayırmaya gayret ettim ki HES’lerle ilgili sorunlar Avrupa Birliği İlerleme Raporu’na da, birçok akademik literatüre de, hukuka da yansımış durumda. Sivil toplum kuruluşlarıyla ilgilenen kişiler bunları ayrı ayrı görebilirler kitapta.

ÖM: Maalesef süremiz azaldı ama sormak istediğim birkaç soru daha var. Peki geleceğe yönelik 2020’den 2023’e giden harcamalar planında performans hedefleri nasıl olacak? Harcamalar artacak mı? 

NY: İleriye yönelik 2020-2021-2022 performans hedefleri 2020 Performans Programında yer almış durumda, bu da geçen senenin başında yayımlandı. Dolayısıyla Covid öncesi. Bütün varsayımlar belirli miktarda vergi toplanacağına ilişkin. Covid’in esas etkisini bu ocak ayınca 2021 Performans Programı yapıldığında göreceğiz. Fakat var olana baktığımızda yani Covid etkisi, daralma etkisi olmadan da baktığımızda çok dehşetli artışların planlanmadığını görüyoruz. Mesela en önemli harcamayı yapan Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığında devlet demir yollarına yönelik, yani iklim değişikliyle ilgili önemsediğimiz bölümde düşme planlanıyor. En temel artış Devlet Su İşlerinde. DSİ 2020-2021-2022 yılları için çok önemli bir artış hedeflemiş. Bunu da performans programında açıklıyor. Tarıma açılması mümkün tüm alanların tarıma açılması için bir proje geliştirmiş, bir program oluşturulmuş, DSİ bütün alanları üç yıl içerisinde sulamaya açmayı hedefliyor. DSİ çok önemli bir kurum. 1953’ten beri yapmış olduğu sulamanın yarısı kadar bir sulamayı son 3 yılda yapmayı hedefliyor. Bu açıdan çok şaşırtıcı. Fakat tarım ve kuraklık açısından sulama çok önemli bir hedef. Bu dikkat çekiyor. Ama bunu incelediğinizde ilginç bir şeyle karşılaşıyorsunuz DSİ kadar önemli bir kurum 1953’ten beri çok sayıda sulama altyapısı ve baraj inşa etmiş bir kurum, 2020 yılından sonraki sulama hedeflerinin tüm ihaleleri TOKİ tarafından yapılacak, DSİ yapmıyor. Aralarında sözleşme, protokol yapılmış. DSİ sulama ihalesini TOKİ’ye vermiş. Bunun nedenini herhangi bir yerde bulamadım. TOKİ kentsel dönüşüm bilgisi yüksek olan bir kurum. Heyecanlandıran böyle bir artışın içerisinde bir soru işaretini de kafamızda bulundurmamız gerekiyor.  

ÖM: Yani ihaleler TOKİ ile ortak yapılıyor. 

NY: Evet.

ÖÖ: Kitabınızda belediyeler bölümü de var, özellikle İstanbul Büyükşehir Belediyesi. 

NY: Özellikle İBB’ye değineyim. İBB’nin kendi harcamaları, İSKi harcamaları ve iştiraklerin çevre koruma ve iklim değişikliğiyle ilgili harcamalarının toplamı 12,5 milyar. Bu hepsinin üzerinde. Yani DSİ’nin, Ulaştırma Altyapı Bakanlığının hepsinin üzerinde. Dolayısıyla belediyelerde yapılacak bütçe artışının çevre korumaya geçmesi çok daha uygun, çok daha kolay. Ama yine de çok heyecanlanmayalım, bu harcamanın büyük bir bölümü atık yönetimiyle ilgili. Bu, Avrupa Birliği ilerleme Raporu’na da girmiş. Belediyeler çevre koruma dediklerinde atık yönetimi, kanalizasyon, katı atık bunlara kaynak ayırıyorlar. İBB hem diğerlerine örnek olmak açısından hem de merkezi kurumların üzerinde bir harcama yapıyor olmasından önemli. Burada birkaç nokta çok ön plana çıkıyor, diğer belediyelere de örnek olması gereken şeyler, belediyelerin önemli bir kısmı su fiyatını yüksek tutup buradan elde ettikleri geliri belediyelerin bütçesine gelir olarak alabiliyorlar.

ÖÖ: Kaynak olarak kullanıyorlar.

NY: Evet, o tabii ki artık başka bir yere harcanabiliyor. Biz bunu daha önceden belediye harcamalarını izlediğimizde de not etmiştik, Su Hakkı Platformu da gündeme getirmişti. 

ÖÖ: Ben de o kampanyada çalışıyordum. 

NY: İklim değişikliyle ilgili su çok önemli bir sorun, suyla ilgili bir kaynağın herhangi bir başka alanda kullanılmıyor olması dikkatle izlenmesi gereken bir durum. Eğer belediye ya da meclis fiyatı yüksek tutmaya karar verdiyse bunun yine suya yatırım olarak dönüşmesi çok önemli. İBB’nin 2020 performans programında böyle bir kaynak ayırmayacağını görüyoruz. Bunun önemli bir durum olduğunu düşünüyorum. Diğer yandan 2020 yılında İBB yeşil enerjiyi, enerji verimliliği ve temiz enerjiyi performans programına katmış. Temiz enerji ve enerji verimliliği 2018 faaliyet raporunda yokken 2019 raporunda yer almış. 2018 faaliyet raporundan hava kalitesinin arttırılması için doğalgaz kullanımının yaygınlaştırılması hedefi var. Faaliyet raporlarındaki söylem analizine baktığımızda bu fark ortaya çıkıyor. Bunun için de bütçeye bir kaynak koymuş ama düşük bir kaynak. Örneğin İBB 2020 performans programında bütün yenilenebilir enerji ve enerji verimliliği için 175 milyon Türk lirası ayırmış. Hâlbuki toplam çevre koruma harcaması 12,5 milyar dedik. Tabii bunun gündeme gelmiş olması, faaliyet raporuna hedef olarak girmiş olması, performans programına girmiş olması çok önemli, önü açılır umarım. Ama İGDAŞ 2017 kârı 700 milyon. Biz neden İSKİ’den bu kadar kaynak aktardık da İGDAŞ’tan aktarmıyoruz? 700 milyon kârı var. Teknik problemlerden dolayı aktarılamıyor diyelim, şimdi yönetim sorunları da var şirketlerle belediyenin ilişkisi açısından, İGDAŞ’ın kârının bir bölümünün yeşil enerjiye yönelik yapılması, sosyal sorumluluk olarak yapılması yine beklenebilir, izlenebilir bir şey olmalı. BU İGDAŞ kârıyla yenilenebilir enerjiyle kârın arasındaki farkın da izlenebilmesi önemli.

ÖM: Nuran Yantürk çok teşekkür ediyoruz, bir tek konunun altını çizerek bitirmek istiyorum. İklim Pahası kitabı açık kaynak olarak da yayımlanması aslında bir de bu şeffaflık ve demokratik denetim açısından da büyük bir imkân sağlıyor. Özellikle Kamu Harcamaları İzleme Platformu çeşitli sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliği yaparak, toplantılar yaparak bu bütçelerin hem geçmişini hem de geleceğe yönelik harcama planlarını denetleyerek önemli bir demokratik fonksiyon da görecektir diye düşünüyorum. Çok teşekkür ederiz katıldığınız için.

NY: Biz teşekkür ederiz. İyi günler, iyi yayınlar.

ÖM: Görüşmek üzere.

ÖÖ: Görüşmek üzere.