Kamu Hizmetlerinin "Yeniden Yapılandırılması" ve AR-GE Hizmetlerinin Etkenliği

Yücel Çağlar

GİRİŞ

Temel sorunların, deyiş yerindeyse, “gölge boksu yapmak” sayılabilecek biçiminde tartışılması da, ülkemizde giderek yaygınlaşan bir olumsuzluk. Bu olumsuzluk, kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasıyla ilgili kurumsal ve hukuksal düzenlemeler, bu kapsamda Kamu Yönetimi Temel Kanunu (KYTK) ile ilgili tartışmalar sırasında da yaşamsal önemde sorunların gözden kaçırılmasına yol açıyor. Sözgelimi, KYTK, neredeyse tüm yaptırımları 1982 Anayasasıyla bile çelişen, öngörüldüğü gibi yasalaşması ve uygulamaya konulması durumunda Cumhuriyetimizin bütünlüğüne onarılamayacak zararlar verebilecek ve kamu hizmetlerinin daha da yetersizleşmesine neden olabilecek bir düzenleme. Bu, çok açık bir gerçek. AKP iktidarının bu düzenlemeyle yapmaya çalıştıklarına bakılırsa ülkemizde de “kamu hizmeti” olarak görülmesi gerekli olan eğitim, sağlık, kültür, çevre, yargı, savunma ve AR-GE hizmetleri, giderek “kamu hizmeti” olmaktan çıkarılacak. Bu sürecin kaçınılmaz sonuçları kimi alanlarda şimdiden ortaya çıkmaya başladı bile. Ne yazık ki bu sonuçlar, “kamu yararı” yönünden, hiç de iç açıcı değil: Neredeyse bir yıkım yapılıyor bu alanlarda; doğal olarak AR-GE hizmetleri alanında da. Yakın geçmişte üniversitelerde ve özellikle de TÜBİTAK’ta yapılmaya çalışılanlar, bu gerçeği açıklıkla ortaya koyuyor. Böyle iken, bu düzenlemelerin olası sonuçları, hemen hemen yalnızca ülkesel düzlemde tartışılıyor. Oysa, “kamu hizmeti” olarak yürütülmesi zorunlu olan çalışmaların nitelik ve niceliğinin yükseltilmesi, yurttaşlarımızın bu hizmetlere dengeli ve yeterince erişebilme olanaklarının artırılması gerekli ve dolayısıyla kamunun yeniden yapılandırılmasına yönelik düzenlemelerin ve somut olarak KYTK’nin tartışılması sırasında bu gereğin de göz önünde bulundurulması zorunlu. Başka bir söyleyişle; söz konusu düzenlemelerle yurttaşlarımızın “kamu hizmeti” gereksinmesinin gerektiğince karşılanıp karşılanamayacağı tüm yaşama alanları özelinde sorgulanmalı. AR-GE hizmetleri de bu alanlardan birisi.

AR-GE, ayırtedici özelliklere sahip bir etkinlik alanıdır

Çoğunlukla gözden kaçırılıyor: AR-GE etkinliklerinin, en azından Türkiye özelinde “kamu hizmeti” olarak görülmesini zorunlu kılan nedenler var. Bu nedenlerin bir kısmı nesnel ve kimileri, AR-GE etkinliklerinin doğasından kaynaklanıyor: Sözgelimi; aAR-GE etkinliklerinden yararlanma konumunda olanlar öteki etkinlik alanlardaki denli tanımlı değildir ve yararlanma düzey ve biçimleri birbirlerinden kolaylıkla ayrılamaz; aher işletme kendi AR-GE etkinliğini yapamaz; aAR-GE etkinlikleri çoğunlukla bölünemez niteliktedir; aAR-GE etkinliklerinin sonuçlarından yararlanılması, her alanda ve durumda, yararlanıcıların bedel ödemesine yol açmaz; başka bir söyleyişle; toplumun, en azından kimi kesimlerinin AR-GE etkinliklerinden herhangi bir bedel ödemeden yararlanması engellenemez, dahası engellenmemesi gerekir; aAR-GE etkinliklerinin getirisi görece olarak daha uzun sürede alınabilir ve kısa dönemde ise götürüsü getirisinden çoğunlukla büyük olur; asüreklilik ve  etkinliklerin amaç, kapsam ve yöntemi ile zamanlamasının tümleşik olması, AR-GE etkinliklerinin, deyiş yerindeyse, “olmazsa olmaz koşullarıdır”... Bu ayırtedici özellikleri,    AR-GE etkinliklerinin “kamu hizmeti” olarak tasarlanmasını, planlanmasını ve hatta kimi alanlarda da kesinlikle kamu kuruluşları tarafından yürütülmesini zorunlu kılıyor.

Öte yandan, Türkiye’nin nesnel koşulları da  AR-GE etkinliklerinin “kamu hizmeti” olarak yürütülmesini kaçınılmazlaştırıyor. AR-GE etkinliklerinin etkenlik düzeylerinin yükseltilmesine yönelik politikaların geliştirilmesi sırasında da göz önünde bulundurulması gereken bu koşulların özellikle iki boyutu, belirleyici önem taşıyor:

i) Türkiye’nin egemen sınıfları aktarmacılığı yeğlemiştir: Türkiye’nin ekonomisi, artık hemen hemen tüm alanlarda dışa bağım olmuştur. Çeşitli yollarla giderek pekiştirilen bu bağımlılık ilişkileri içinde egemen sınıflar, özellikle sanayide, teknik ve teknoloji üretmek yerine aktarma eğilimi içinde olmuştur. Son yıllarda, bu eğilimin kırılmakta olduğuna ilişkin kimi tezler öne sürülüyor. Ancak, çoğunlukla yanlış göstergelere dayanan bu tezler, hiç de gerçekçi değil. Çünkü, Türkiye’de, özellikle sanayi sektöründeki AR-GE etkinliklerinde gözlemlenen “olumlu” gelişmeler, gerçekte, ağırlıkla ürün geliştirme temelli. Bu ürünlerin geliştirilmesi amacıyla yapılan AR-GE etkinlikleri sırasında kullanılan teknik ve teknolojiler ise hemen hemen tümüyle aktarma. Başka bir söyleyişle; Türkiye’de, özellikle sanayi sektöründeki AR-GE etkinlikleri sırasında, çoğunlukla, “balık tutma” teknik ve teknolojileri değil “balık ürünleri” geliştirilmektedir. Bu da, farklı bir düzlemde yine dışa bağımlılık ilişkileri üretiyor ve dolayısıyla var olanları pekiştirmekte; döngü, kısırlıktan kurtulamıyor. Bu, rastlantısal ve/veya öznel bir durum değil kuşkusuz: Emperyalizm, şimdilerde içinde bulunduğu aşamanın bir gereği olarak biçimlendirdiği ülkelerearası işbölümünde egemen ülkeler ve/veya ülkelerarası şirketler önceliği ve ağırlığı AR-GE teknik ve teknolojilerini üretmeye veriyor; buna karşılık, bağımlı ülkeler ise kendilerine bırakılan alanlarda bu teknik ve teknolojileri kullanarak ürün ve hizmet geliştirmeye çabalıyor. Açıktır ki, AR-GE teknik ve teknolojilerinin üretilmesindeki başarımlar, ürün ve hizmet geliştirme alanında da öne geçilmesini sağlıyor.

Türkiye’de, gerçekten de büyük umutlar ve coşkularla geliştirilen ulusal bilim ve teknoloji politikalarının 1980’li yıllarda, daha açık bir söyleyişle 12 Eylül sonrasının faşizan koşullarında bile yaşama geçirilememesinin bir nedeni de bu nesnel durumdur. Görünüşe bakılırsa, şimdilerde yine akıl almaz bir umut ve coşkuyla hazırlanmakta olan “Ulusal Bilim ve Teknoloji Politikaları: 2003-2023 Strateji Belgesi” de, büyük olasılıkla kağıt üzerinde kalacaktır. Öyle anlaşılıyor ki, kalmaması umuduyla yapılagelen <<...Bu vizyon ve politikaların siyasi ve toplumsal erk tarafından desteklenmesi, bilim ve teknolojinin devlet yapılanması içinde yerini alması olmazsa olmaz koşuldur. Bunun için öncelikle ‘ulusal farkındalık yaratılmalıdır. Devlet ve tüm sivil toplum kuruluşları günü yaşamanın yeterli olmadığı, yarınları yaratmanın ve yarınlarda güçlü olmanın ancak bilim ve teknoloji politikalarının oluşturulması konusunda toplumumuzu bilgi ve ortak akıl ile donatılmalıdır.>> türünden soyut çağrılar da bu olasılığı ortada kaldırmaya yetmeyecek: Bir bakıma, “olmayacak duaya amin” deyişini anımsatan bu türden çağrılar AR-GE alanında aktarmacılığı yeğleyen egemen sınıfların, deyiş yerindeyse “bir kulağından girip ötekisinden çıkmaktadır” çünkü. Egemen sınıfların TÜSİAD, TESEV ve TOBB gibi kuruluşlarının da katkısıyla hazırlanan Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısı kapsamında AR-GE etkinliklerinin  bir “kamu hizmeti” olarak örgütlenmesine yönelik bir tek yaptırımın bulunmaması; dahası, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın araştırma enstitüleri ile laboratuvarlarının il özel idarelerine devredilmek istenmesi vb yaklaşımlara yer verilmesi; en son TÜBİTAK’ta yapılan 1982 Anayasasına açıkça aykırı  işlemler karşısında bu kuruluşlardan en küçük bir tepki bile gelmemesi  bu yönden de anlamlı göstergelerdir.

ii) Üretim yapıları, AR-GE hizmetleri talebini yeterince üretmiyor: Türkiye’de temel üretim alanlarında, küçük ve orta üretim, çeşitli yönlerden egemendir. Sözgelimi sanayide işletmelerin % 92’si ondan daha az sayıda işçi çalıştıranların oluşturduğu küçük ve orta ölçekli işletmelerdir (KOSİ) ve bu işletmelerin % 99,9’u özel kuruluşlardır. Toplam işlendirme içindeki payı % 56 olan KOSİ’lerin sanayi sektöründe üretilen toplam katma değer içindeki payı ise % 30 dolayındadır[1]. Tarım sektöründe de, dört milyon dolayında işletme bulunmaktadır ve ortalama 6 parçalı olan bu işletmelerin % 68’i 50 ve % 85’i ise yüz dönüm ve daha küçük arazileri işlemektedir. Bu yapının yanı sıra küçük ve orta işletmelerde öğretim ve eğitim düzeyinin görece olarak düşük olması da, gelişkin teknik ve teknolojilerden yararlanılmasını; başka bir söyleyişle, AR-GE hizmeti talebinin ortaya çıkarılmasını büyük ölçüde rastlantısallaştırmaktadır. Bu nedenledir ki, iki sektörde de üretim, ağırlıkla girdi kullanım miktarına bağlı olarak artıyor. Örneğin, bir araştırmanın bulgularına göre Türkiye’de 1972-2000 döneminde gerçekleştirilebilen yıllık GSYİH büyüme hızı ortalama % 4 dolayındadır ve bu büyümenin % 72,3’ü sermaye ve % 21’i de işgücünden kaynaklanmış; toplam faktör verimliliğinin katkısı ise % 6,5 düzeyinde kalmıştır[2]. Başka bir araştırmada ise tarımsal üretimdeki yıllık değişmelerin teknik etkinlikteki bir değişme veya teknolojik değişmeden daha ziyade girdilerdeki değişmelerle açıklanabileceği[3] saptanmıştır.

Kısacası, Türkiye’de, AR-GE etkinliklerinin ve dolayısıyla de teknolojik gelişkinlik düzeyinin kendiliğinde yükselmesi olası değildir. Olası olmadığı içindir ki, toplam ülkesel gelirinin % 1’ini bile AR-GE etkinliklerine ayırmayan Türkiye’nin bu yönden anlamlı göstergeleri, olumlu sayılabilecek bir görünüm sergilememektedir: Sözgelimi; 49 ülkeyi kapsayan sıralamada, Türkiye’nin 2000 yılındaki yeri Çizelge 1’de sergilenmişti[4]:

Çizelge 1: AR-GE Yeteneği ile İlgili Göstergelere GöreTürkiye’nin Ülkelerarasındaki Konumu (2000)

Bu gerçeklikler nedeniyle Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda, şaşılacak denli gerçekçi yaklaşımlara yer verilmiştir. Sözgelimi Plana göre; “Plan döneminde GSMH büyümesine en yüksek marjinal katkının toplam faktör verimliliğinde (TFV) öngörülen artıştan gelmesi beklenmektedir.”[5]. Öyle ki, Plan’da, aynı yerde, toplam faktör verimliliğinin geleneksel tanımının temel alındığına da açıklık getirilmiştir: “TFV artışı, üretim artışının sermaye, işgücü gibi geleneksel üretim faktörlerindeki değişme tarafından açıklanamayan kısmıdır. Sürdürülebilir büyüme açısından önemli bir olgu olan TFV’nin başlıca belirleyicileri eğitim, AR-GE harcamaları, doğrudan yabancı sermaye yatırımları, dışa açıklık, kurumsal yapı ve altyapı yatırımlarıdır”. Plan’da, bu tanımdan hareketle; “Türkiye ekonomisinde son otuz yıllık dönemde yılda ortalama yüzde 15’ler civarında seyreden ve son yıllarda yüzde 20 düzeyini aşan TFV’nin büyümeye katkısının Plan dönemi boyunca yüzde 30’lara yükseleceği...” öngörüsü de yapılmış; dahası, bu yükselişin; “kamu kaynaklarının artan ölçüde  eğitim, sağlık, AR-GE, haberleşme ve enerji yatırımlarıyla yönlendirilmesi...” yoluyla gerçekleştirileceği öne sürülmüştür[6]. Ancak, uygulama yine bu doğrultuda olmamış; 1995 yılında çıkarılan Sanayi Kuruluşlarına AR-GE Yardımı Kararı ile Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulu’nun 2000 yılı sonunda aldığı “Devlet ihale Kanunu’na göre yapılan kamu satın alımlarında satın alma bedelinin (KDV hariç) % 1’inin AR-GE faaliyetlerinin desteklenmesi amacıyla ayrılması” kararı bile yeterince yaşama geçirilmemiştir.

Türkiye’de AR-GE etkinlikleri, ağırlıkla “kamu hizmeti” olarak gerçekleştiriliyor

Ülkemizin, yukarıda kısa açıklanan nesnel koşullarında yatırımcıların ve üreticilerin kendiliklerinden AR-GE etkinliklerine yönelmesi, herhangi bir kurum ve kuruluşta gerçekleştirilen AR-GE etkinliklerinden kendiliğinden yararlanması olası değildir; en azından rastlantısaldır. Dolayısıyla, AR-GE etkinliklerinin “kamu hizmeti” olarak algılanması ve ağırlıkla kamu kurum ve kuruluşları tarafından tasarlanması, planlanması ve yürütülmesi gerekiyor. Bu nedenledir ki, son on onbeş yıldaki gelişmelere karşın  Türkiye’de kamunun AR-GE hizmetlerindeki ağırlığı sürüyor: Sözgelimi, DİE’nin en son 2000 yılında gerçekleştirdiği “AR-GE Faaliyetleri Anket Sonuçları”na göre, özel kesimin toplam AR-GE harcamaları içindeki payı 1998 yılında %28,4 iken 1999’da %35 ve 2000 yılında da %30,5 olmuştur[7]. Ancak, konu tarım sektörü özelinde ele alındığında görece olarak daha çarpıcı bir görünüm ortaya çıkıyor: Saptamalara göre Türkiye’de üç bin dolayında tarımcı araştırmacı var ve bunların %67,7’si kamu araştırma kuruluşunda ve %30’u da üniversitelerde işlendiriliyor. Tarımsal araştırma harcamalarının ise %92’si kamu araştırma kuruluşlarında ve %3’ü de üniversitelerde gerçekleştiriliyor [8] . Üstelik, gerek sanayi ve gerekse tarım sektörlerinde kamu bu hizmetleri hemen hemen tümüyle karşılıksız olarak veriyor.

Atın arabanın önüne koşulması gerekiyor (!)

Nesnel koşullar gerektiğince göz önünde bulundurulmadan geliştirilen politikalar temel alındığında ve bu nedenle de büyük ölçüde rastlantısal oluşumlara ve/veya süreçlere bırakıldığında, AR-GE etkinliklerinin gerektiğince etkenleştirilemediği görülüyor. Öte yandan, hedef kitlesi, başka bir söyleyişle ilgili tarafları ile yetki ve sorumlulukları açıklıkla belirlenmemiş soyut çağrıların yeterince etkili olamadığı anlaşılıyor. Sorun alanları ile çözüm önerilerinin nesnel ve “katılımcı” olduğu öne sürülen tekniklerle belirlenmesinin ve hatta önceliklendirilmesinin bile tek başlarına AR-GE hizmetlerinde etkenlik düzeyinin yeterince yükseltilmesini sağlayamadığı da ortaya çıkmıştır. Çünkü, bu yaklaşım ve söylemlerde öncelik ve ağırlık AR-GE etkinlikleri ile ilgili düzenlemelere veriliyor. Bu yaklaşım, özellikle Türkiye koşullarında, bir bakıma, “arabanın atın önüne koşulması” anlamına geliyor: Çünkü, AR-GE etkinliklerine yönelme düzeyinin düşüklüğü, bu koşulların bir sonucudur. Dolayısıyla yapılması gereken de, yine deyiş yerindeyse “atın arabanın önüne koşulmasıdır”; yani, AR-GE etkinliklerine yönelme düzeyinin düşüklüğüne yol açan nesnel koşulların değiştirilmesine yönelik ekonomik ve toplumsal politikaların geliştirilmesi ve kararlılıkla uygulanmasıdır. Ancak, ekonomik ve toplumsal gelişmenin gerçekçi ülkesel, bölgesel ve sektörel planlara dayandırılması durumunda, bu gereğin yerine getirilmesine yaşamsal önemde katkılar sağlayabilecektir.

Öte yandan, Çizelge 2’de de özetlendiği gibi; Türkiye’nin nesnel ve öznel koşulları, AR-GE etkenliklerinin “kamu hizmeti” olarak tasarlanmasını, planlanması ve yürütülmesini hem zorunlu hem de olanaklı kılıyor. Bu amaçla;  i) AR-GE, etkinliklerinin, ülkesel, bölgesel ve sektörel gelişme planlarının yaşama geçirilmesine yönelik bir “kamu hizmeti” alanı olarak algılanması; ii) bu doğrultuda hazırlanacak AR-GE planlarında öncelikli hedef kitlesine, yani, sektör, ölçek, toplumsal kesimlere/taraflara,bu kesimlerin/tarafların AR-GE etkinliklerine yönelmelerini özendirebilecek, gerektiğinde de yükümlülük getirecek ekonomik, toplumsal ve kültürel önlemlere yer verilmesi gerekiyor. Bu nedenle, kamunun yeniden yapılandırılmasına yönelik çalışmalar sırasında bu gerçeğin de göz önünde bulundurulması; somut olarak Kamu Yönetimi Temel Kanunu bu alanda yol açabileceği ve doğaldır ki yol açmayacağı gelişmeler yönünden de sorgulanması zorunlu oluyor. Bu zorunluluk yerine getirildiğinde, Kamu Yönetimi Temel Kanunu’nun yıkıcılığının yanı sıra, AR-GE hizmetlerinin etkenleştirilmesi yönünden de ne denli “abesle iştigal etmek” olduğu da daha kolay kavranabilecektir.

* * * 

Çizelge 2: Temel Üretim Sektörlerinin AR-GE Etkinliklerinin Geliştirilmesi Yönünden Anlamlı Yapısal Özellikleri

 KAYNAKLAR

* Kırsal Çevre ve Ormancılık Sorunları Araştırma Derneği-ANKARA

* “Küresel teknoloji endeksi”,  merkezi ABD’de bulunan bir araştırma ve danışmanlık kuruluşu olan META tarafından geliştirilmiştir ve “bilgiye dayanan işler”, “küreselleşme”, “ekonomik dinamizm ve rekabet”, “dijital ekonomiye dönüşüm” ile “teknolojik yenilik yapma kapasitesi” kümeleri kapsamında, beşi “teknolojik yenilik yapma kapasitesi” kümesinde olmak üzere toplam 25 değişkenle hesaplanmaktadır.

[1] Mustafa ÇOLAKOĞLU, KOBİ Rehberi 2002, TOBB-KOSGEB, 2002, Ankara

[2] Şeref SAYGILI - Cengiz CİHAN- Hasan YURTOĞLU, Productivity and Growth in    OECD Countries: An Assessment of the Determinants of Productivity, 2001, Ankara.

[3] Osman ZAİM-Erol ÇAKMAK, “Türk Tarımında Etkinlik: Eğilim ve Karşılaştırmalı Analiz”, Türkiye’de Tarımsal Yapı ve İstihdam (Editör: Prof.Dr.Tuncer BULUTAY), DİE, 1998, Ankara.

[4] Türkiye’nin Bilgi Ekonomisi Yarışındaki Yeri, Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu, 2003, Ankara

[5] Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı 2001-2005, DPT, Ankara, 2000,

[6] A.g.y.

[7] Anonim, 2004 Türkiye İktisat Kongresi Bilim ve Teknoloji Politikaları Çalışma Grubu Raporu, (Çoğaltma), Ankara.

[8] Osman TEKİNEL, Tarımsal Araştırmaların Önemi ve İzlenmesi Gereken Stratejiler, TC Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi Rektörlüğü, 2002, Ankara

(İşletme ve Finans Dergisinde yayınlanmıştır.)